【名家】孙和声：政府规模的是与非

管理国家的政府，其规模应该有多大？这是个没有标准答案的提问；因为不同国家在不同历史阶段，有不同的规模。大体上言，除了战争时期，在二次大战前，各国政府规模均不大；只是战后，发达国特别是西北欧的所谓福利国政府规模均日趋庞大，以至于在1980年代，普遍出现缩小政府规模的民营化。尽管如此，迄今发达国的政府规模依然很庞大。

要衡量一国的政府规模， 一个简便的方法是用国家率来衡量。所谓国家率，是指政府收入与支出占国内生产总值（GDP）的百分比。百分比越高，规模越大。如在2015年，欧元区15国，政府支出占GDP的百分比是48.7％，其中法国是57％，德国是44％；另外，日本是41％而美国是38％。

国债由下一代买单

这些支出中，社会支出如支付养老金，支付失业救济金等多占50％以上，其次为医疗与教育支出。因为福利是全民取向的，故即便是高税收，也多无法达到收支平衡，也就是年年收不抵支是常态。

其后果便是，政府债台高筑，平均高达GDP的约100％，日本甚至高达245％；只是，由于长期走低利率，甚至是零利率政策，故政府还本付息压力也大大减少。

尽管如此，债务依然难下降，最终便只好由下一代来支付，变成选举民主是这一代人的民主权利，下一代人则得为上一代人的买单。这是个严峻的代际公正挑战。

就发展中国家而言，由于政治福利化，福利政治化程度较低，也较新，故国家率也较低。如许多南美洲、南亚（如印度）或印尼的国家率，均低于15％。大马则是比上不足，比下有余，长年以来国家率占约20％。国家率也与政府公务员人数成正比，如在西北欧国家，公务员人数通常占全劳动力的约15％-20％，挪威甚至高达30％。公务员占比高是好是坏则一言难尽，也涉及了复杂的多种课题如意识形态、发展阶段、民主化程度等。

本来，传统上政府职能多局限于国防、治安与法律的执行，可现代，特别是当代国家，政府职能即复杂又多样，如要为人民提供无排他性，也就是人人可利用的服务与产品，如公共交通、公共教育与公共医疗；或是制定法律，即限制工厂排放污水或污染空气这类外部性的公害；或是专业人工的认证等。

此外，还得介入市场，保证工人的权益，或制定收入与财富重分配政策。如1971年大马出台的新经济政策，便是种收入与财富重分配政策；当代政府还有一种得保障有效需求的职能，也就是在经济不景气时，政府得扩大支出，也就是扩大赤字与增加债务来刺激经济，以免经济陷入长期低迷，造成大量失业与社会政治动荡。在发展中国家，还流行扶持特定产业的产业政策。

搞民营化减负担

显见，当代政府已变得包山包海，成了万能政府，可万能政府又常失灵，出现政府失灵现象。这也成了当代政治经济学的大课题，即政府该做什么与不该做什么的有为对无为的论战。政府越有为，规模便越大，公务员人数也愈多，走到极端时，便回头搞民营化。如1980年代的世界潮流，大马也在这时期大搞民营化，目的在于减轻政府的财政与行政负担；促进经济增长；减少公共部门在经济中的作用；提高公共部门的效率与生产力等。

这个民营化的背景是，政府规模过大已成了负担。目前流行的看法是，政府应做促进者而非直接参与经济活动。自1980年代以来，主流经济学界与机构如世界银行，国际货币基金组织均大力鼓吹结构改革，也就是市场友善的改革，诸如自由化、放宽管制、减少腐败、增加透明度、私营化公共企业、放松劳动市场管制、改进投资与经营环境等。

大马在1980年代逐步实践这个结构性改革，也确是减轻了政府的财政与行政负担，如在1970与1980年代，公务员人数占到总劳动力的11.7％与13.9％。

在1985-86年，公共债务也高达GDP的106％；这确是个难以承受的重，可到了1990年已渐降到12.7％及1995年与2000年的1 1 . 1％与1 0 . 6％，2005年还降到9.8％，可之后又逐步回升。在2018年占比则是10.8％，也就是占了约1485万劳动力中的约160万人。

政府瘦身以治本

从百分比来看，10.8％似乎不高，可这是电子化政府的时代，理应能够用讯息科技，提高效率与生产力。更何况，大马尚不是高福利国。高福利国是政府包山包海，人民享有许多免费服务，故其公务员占比也高达总劳动力的15％─20％。

实事求是地说，政府规模也不是越小越好，因为政府规模太小，就不能提供足量足质的公共产品与服务，进而造成许多政治与社会问题，如所谓的失败国（Failed state）便是指政府无能提供基本服务的能力失调国。

从政府规模看，大马可说是比上不足，比下有余，当可远离失败国。大马的另一个问题是，过去10多年来公务员大幅调薪的次数与幅度太多太快，同理，国会议员在2014年大幅调薪100％以上，使国会议员也成了既得利益者，阻碍了公务员改革的进程。

这也迫使政府大力追税，但只能是治标不治本。民间财富大量转入政府，用尽后又怎么办？显见治本之道还是政府瘦身（Lean Government）而瘦身之道便在于搞活整体经济，以便吸纳过剩的公务员，只是这不是一朝一夕的事。