【东方文荟】郑至健：地方政府还是民选好

去年年杪首相马哈迪在“赋权地方议会”大会开幕后的记者会上受询时，以种族冲突为由而单方面公布希盟政府将不会恢复地方选举，一度引起公众哗然议论纷纷，来自公民社会的批评接踵而来。因为这有违房屋及地方政府部部长祖莱达之前誓言会在三年内落实地方选举的承诺。

由此可见，希盟政府或内阁在地方选举这议题上尚未获得共识。再者，首相马哈迪的权力日益膨胀，祖莱达欲落实地方选举恐怕内忧外患遭到各方阻扰。恢复地方选举的责任的确落在当权者，但笔者认为当权者对此政策的诚意和坚决程度也取决于我国人民对地方选举的认知与渴望。

联盟因隆市选举崛起

我国最早的地方选举可追潮到1857年的乔治市和马六甲。因此，若说马来亚半岛地方选举的历史比马来亚独立日来得更早，也不为过。可见地方自决过程中选出代表的民选市议员制度与精神，早已在19世纪实践了。

二战后，英国试图普及化地方选举，目的是要让马来亚人更熟悉民主选举的程序，并为当时的马来亚独立铺路。也许很多人不知，联盟的崛起归功于1952年的吉隆坡市议会选举。当时，巫统的吉隆坡区部和马华的雪兰莪区部首次达成竞选协议，目的是为了抗衡巫统创始人翁嘉化所领导的马来亚独立党（Independence of Malaya Party）。此举让巫统和马华在12个席位中赢取了9个，也为往后与国大党携手合作创立的联盟（也就是国阵的前身），垫下了基础打了一剂强心针。

1976年被废除

翁嘉化的多元种族政党也因巫统和马华的策略性结盟而惨败收场。显然，吉隆坡市议会选举撮合了联盟和其政党的合作关系。除了1952年的吉隆坡市议会选举，联盟在1955年的全国选举所取得的辉煌成绩，也让英国在全球去殖民化浪潮下安心地把战略地马来亚放手归还给联盟和马来亚公民。因此，地方选举催化马来亚独立运动，同时也撮合联盟两大党的“媒人”。

遗憾的是，联盟政府在1965以马印对抗为由而选择无限期搁置地方选举。时任首相东姑阿都拉曼对国民誓言一旦马印恢复和平关系将把地方政府还权于民。另一边厢，联盟政府于1965年6月也成立了一个由上议员阿迪纳哈班（Athi Nahappan）领导的地方政府皇家委员会，研究各地方政府的运作情况和可行性。

随后，在1970年发布了一份报告书，报告包含了许多提高地方政府效率的建议，并把民选地方政府纳入其中最重要的一项建议。可惜，联盟政府对此建议无动于衷。后来印尼与我国恢复了和平关系，联盟和首相东姑不仅没有遵守承诺，反而地方选举在1976年被正式废除，从此被委任制度取代。

尽管马印对抗被指为废除地方选举的导因，但正当马印对抗处于高峰期时，我国也在1964年举办了一场比地方选举规模更大的全国大选，甚至在没有任何暴力纠纷下落幕。因此，以马印对抗为由而废除地方选举相信仅是借口。

直接控制市议会

相反，笔者认为，联盟在选举中表现欠佳而倾向中央和州集权才是地方选举被废除的主因。1959年的第二次马来亚全国大选给联盟迎来一次重大打击，联盟仅获得51.5％的支持率（比起1955年下降了30.2％）并且输掉了30个国席。在地方政府层次，槟城和怡保一直处于反对党的控制之下，联盟甚至在1956年的槟城地方选举中输掉所竞选的8个席位。

自1955年，联盟在全国支持率在倒退中，尤其是在市区。反对党控制的地方议会正好为反对党政治人物培训和展示施政能力，与此同时也妨碍了联盟在地方上施行政策。例如，乔治市市议会与联邦政府之间有过类似的冲突。乔治市市议会就曾向被中央政府驱逐的非法住户居民提供饮用水并拒绝在国庆日当天与州政府一起布置城市。

这一系列的刁难动作无疑让中央和州政府感到难堪尴尬。此外，吉兰丹州经济发展公司的第一个重大项目也因哥打峇鲁市议会刻意推塘延迟批准而无法推行。

废除地方选举并以委任制度取而代之，此举让中央或州政府找到方式招安并吞地方政权。中央和州政府也因此可从地方议会的民主喧闹声和束缚中解放出来，直接控制市议会，有敌意和质疑他们发展项目的地方反对党再也无从阻扰抵制。

委任制问题重重

委任市议员倡议和推崇者一般认为委任制度可生产更高水准的市议员。他们会觉得，与选举产生的议员不同，委任市议员将超越党派政治，能更有效率地作出独立于政党政治的决策。

此外，委任制度也可允许州政府委任对参与选举政治不感兴趣，但具备足够条件与才华的市民担任市议员。但是在我国当今的委任制度下，地方政府的市议会主席、市长和市议员都由州政府执政党委任。换句话说，政党政治还是继续支配地方政府的决策。

地方政府往往在分配资源方面，都源自于同一个政治决定。这就解释了为何地方政府的市议员无论是委任，非党派民选，抑或由党派民选产生的市议员，都具有内在的党派政治性质。

地方选举确实在大马开国历史扮演了很重要的角色，联盟则因为不能接受民主异议同时为了追求执政效率而把它废除。回到当下，我国已有中央和州政府移交政权的经验了，政治成熟度也应可容纳民主异议。再说，委任制度也未必在执政效率上比民选制度来得优越，反而问题重重。倘若地方政府离不开党派政治，我们为何不尝试民选制度，来推选可被问责的市议员？