蓝中华：联合国能否干预缅甸政变？

自从2月爆发缅甸政变以来，其局势越演越血腥。安全部队直接使用致命武器镇压抗议政变的平民，导致死亡人数突破600人。

这不是缅甸军权首次血腥镇压人民。1988年，缅甸发生了大规模抗议行动，引来了军权的致命镇压，死亡人数超过千人。
与1988年不同的是，缅甸如今是东盟成员国，且当代小市民对使用致命手段镇压手无寸铁示威者的容忍度比1988年越来越低。

不满缅甸军权的东盟成员国人民纷纷呼吁联合国或东盟干预缅甸局势，以阻止发生更多的人命伤亡。由此延伸出来的疑问是联合国或东盟能否在缅甸军权不首肯的情况下，实行外部干预和预防人道危机？

首先成立于1967年的东盟，是一个地区性国家间组织。2007年通过和贯彻的《东盟宪章》第2条阐明14点东盟行事原则，第一点要求尊重成员国的独立性和主权，第三点放弃违反国际法的威胁使用或使用武力行为，第五点要求成员国必须恪守不干预成员国内部事务，第六点尊重成员国拒绝外部干预、颠覆和胁迫的权利等等。

乍看之下，东盟宪章似乎阻止了成员国干预缅甸局势。但是，如果我们再细读第2条第八点要求成员国遵守法治、民主和宪政政府，第九点要求尊重基本自由和推动保护人权及社会正义，第十点维护联合国宪章和包括东盟成员国签署的人道主义国际法。

还有第5（3）条阐明，倘若出现严重违反或不遵守东盟宪章的行为，就必须交由东盟召开峰会做出决定。如果东盟峰会无法做出一致的决定，宪章允许峰会自行斟酌决定如何达致决定。

综合来看，东盟宪章的确是严禁成员国互相干涉内政，但宪章没有把话说死，留下了倘若成员国严重违反宪章原则，东盟峰会可以采取适当的决定，即使该决定可能无法获得一致通过。

目前，东盟对缅甸局势表示严重关切的成员国计有印尼、马来西亚、新加坡和菲律宾。至于泰国本身因为是军政府和支持政变的行为，故对缅甸局势无感。另外的成员国如越南、柬埔寨和寮国保持缄默。

作为今年的东盟主席国——汶莱表态支持召开东盟峰会讨论缅甸局势，因而当前仅有印马新菲汶等5国倾向要在缅甸局势有所作为。

然而，我们也必须了解到东盟仅是一个促进成员国政治、经贸和文化合作的地区组织。在过去，东盟在应对成员国的内部危机的表现非常笨拙，例如1990年代末的东帝汶危机，东盟就坚持了不干预政策，任由印尼军队血腥镇压东帝汶人民。

不干预内政原则起源于1648年的威斯伐利亚（Westphalia）条约，该条约确定了各国拥有主权，即各国政府拥有至高无上的权威来管理国内的事务，其他国家或组织无权干预。

没有任何权力机构高于国家主权单位，意味著人人各自为主，没有一个中央集权机构，因而威斯伐利亚条约也造就了国际无政府状态。国际无政府状态形成人人自危和战争频发的事件，直至1945年成立旨在阻止战争、国际侵略和解决国际危机的联合国。

联合国著名于解决国际危机，但其能否干预被认为是内政的缅甸危机？针对如何处理内政问题，《联合国宪章》第2（7）条款，指联合国不能干涉成员国内政，除非成员国的行为违反了《联合国宪章》第7章的规定，即构成了和平之威胁、和平之破坏或侵略行为。

过去，联合国曾否把国内政变定性为威胁和破坏和平？有。

1991年9月30日，美洲国家——海地发生军事政变，总统阿里斯蒂德被推翻和流放国外。随后，联合国安全理事会通过了第841号决议，定性海地政变“助长了对迫害和经济失调的恐惧气氛，可能使越来越多的海地人到邻近会员国避难”，决议决定“在此特殊的例外情况下，海地局势的继续是对该区域国际和平与安全的威胁”。

接著，联合国安理会常任理事国中国、俄罗斯、美国、英国和法国难得一致通过了第940号决议，认定了军事政变是非法行为，承认阿里斯蒂德是合法总统，同时认为“海地目前局势的性质独特，而且日益恶化、复杂和异于寻常，需要以非常手段反应”。

最后决议决定根据《联合国宪章》第7章采取行动，授权各会员国组成多国部队，使用一切必要手段驱逐军队领导人离开海地，让合法当选总统阿里斯蒂德立即返国和恢复海地政府合法主管当局。依据海地的案例，联合国定性国内政变会危害国际和平，其关键是有否出现导致影响邻国的难民潮。

联合国曾干预成员国的军事政变，不意味著联合国愿意干预全部成员国的军事政变。联合国会干预海地政变，是在当时国际局势的限制和影响下的行为。

除了海地案例，联合国就不再干预任何成员国的政变问题，显示了联合国已不再愿意干预成员国的内政。相比之下，当前的缅甸危机仍未引发广泛的难民潮，且联合国已不愿干预成员国内政情况下，我们很难期望联合国可以在缅甸危机采取预防性的实质措施。

无论如何，我们不能把一切希望寄托于联合国。东盟愿意召开东盟峰会也意味著发出了缅甸危机严重违反东盟宪章，必须交由东盟成员国政府首脑决定如何处理的积极信号。现在，就让我们拭目以待东盟峰会将会如何处理缅甸危机。