林志翰：发马不续约，垄断非课题

随著卫生部长祖基菲里阿末在10月31日公开宣布政府将不再延长发马公司（Pharmaniaga）的特许经营权，这个课题顿时获得公众，尤其是医疗界和制药业的关注。

发马公司原先拥有政府特许经营权，负责为政府卫生机构（包括医院与诊所）采购大约700种医药。这些医药都纳入名为“获批产品购买清单”（Approved ProductPurchase List，APPL）。在2017年，这个清单的医药采购总值达约8亿226万令吉，或占约1/3的政府医药采购开销。同时，发马公司也为卫生部运输供应药物和医疗用品至全国各地。发马公司是莫实得控股有限公司（Boustead）旗下的子公司，在2011年被收购。莫实得控股本身属于官联公司，武装部队基金局（LTAT）是大股东。

非一般垄断

随著内阁在11月8日的议决，政府决定不再延长发马公司的特许经营权，合约已在11月底届满。这意味著，这个由发马公司自1994年因私营化计划而垄断的特许经营权，在2009年又获得政府延长10年服务之后，一共经历了25年的岁月，终于快要告一段落。但政府为了确保医院和诊所的药物和医疗用品的供应传送不受影响，发马公司将有2 5个月的过渡期帮忙政府处理采购事务，并加上长达5年物流配送（logistics and distribution）的过渡期服务。

公众之所以会关注这个课题，或许是有感于近年医药价格飙涨。政府每年在医药采购方面耗资大约10%的卫生部预算。而发马公司的特许经营权和其角色确实容易让人眼红，因为潜在的市场竞争者及不知情的公众一般上厌恶市场垄断。也有很多人误以为APPL清单的总值就是发马公司的净收入，认为日后少了这个“中间人”的角色，就可以为政府节省大笔开销，这般理解其实不完全正确。

如上分析，除了APPL这个药物采购渠道，其实卫生部自己经营的公开招标以及个别医院可采购的少量订单，后两者占了更大比重（2/3）的医药采购开销。无论是APPL或卫生部中央采购，皆有公开招标系统，里面牵涉到两组不同的评估委员会：卫生部的技术评估委员会和财政部的财务评估委员会。前者确保投标的药物品质和技术需求达标，后者则看投标价格哪个最物有所值。

发马公司的特许经营权角色是负责协调APPL渠道的公开招标，同时也垄断这些药物用品的运输服务。关键点是，卫生部和财政部才是真正的决策单位，哪个药物供应商赢得公开招标是由他们而非发马公司所决定。这个角色常被人误解。

土著优先政策

可是，发马公司本身也制药，可参与投标。这个就产生了无可避免的利益冲突。对此，政府规定，发马公司若要参与，必须要在竞标截止前的两个星期前投标，以尝试减少发马公司因提前知情而掌握的时间优势。

而在公开招标的环节，政府确实在政策上优先关照土著代理公司所提呈的竞标。发马公司也是土著公司。土著仲介代理确实是个“中间人”问题，但这并不局限于发马公司而已，也不会因为发马公司不被续约而解决。

去年6月，巴生国会议员查尔斯向反贪委员会投报，指控一些与政治人物有关系的3家土著代理公司垄断了相当高价值的药物供应代理权。根据了解，一般上这些仲介代理抽佣大约2至3巴仙的投标总值，这些属于寻租活动且没有附加价值，确实值得批评。这些费用应该省下来。

对于药物运输供应和仓库系统服务，目前发马公司的主要市场竞争者有DKSH和Zuellig Pharma两家国际公司，但他们主要活跃于城市地区，服务对象是私人医院和诊所，未必有竞争力或有兴趣参与投标供应给卫生部指定的偏僻乡镇，除非公开招标开出的盈利条件更优渥，他们才可能愿意额外投资。

私营化计划恶果

这也意味著往后的公开招标，发马公司应可凭著先前已建立好的运输存库网络系统的优势，以实力赢得竞标，继续以较低廉的价格为卫生部服务。他们用了5年时间专为卫生部打造的药房信息系统（Pharmacy Information System，PhIS）也是个大投资，这些系统设计协助该公司满足政府要求的关键绩效指标（KPI），比如快速传递及涵盖偏远地区。这些都是技术管理上的大挑战，因为卫生部制定了严格条件，惩罚不及时送货的运输商。

或许有人会想知道，政府在收回了发马公司的特许经营权后，是否有能力自己承担该公司先前的角色？对于协调公开招标方面，毋需质疑卫生部的能力，只要他们调整人力资源应可办到。至于运输存库方面，除非政府愿意耗资巨大款额建立（或向发马公司收购）这些物流系统，不然政府在短期内没有替代能力。这是马哈迪国阵政府在90年代推行私营化政策后种下的恶果。因为早在60年代开始，政府原本拥有政府中央药库（Government Medical Stores）处理该事务，直到1994年将它私营化并转移到一家名为Southern Task的私人企业，后来改称Remedi Pharmaceuticals，那也就是Pharmaniaga Logistics公司的前身。从此政府失去了有系统地大量提供本身医药物流配送服务的能力。

自由市场非解决之道

虽然垄断并非好事，笔者却也不相信自由市场制度就是解决之道，特别是牵涉供应人民基本必需品，比如能源、水源、教育、医疗卫生、交通、房屋、公共空间和基础设施。同时，笔者相信不是每一个垄断案例的成效和结果都是一样的。国家稻米公司（Bernas）以及国家能源公司的垄断恶名昭彰，当中牵扯多少的政商利益。如果有人认为发马公司因为这个特许经营权而发达，今年首半年他们的利润率才报2%或2890万令吉，并不算高回酬。

若真要问责高药价的始作俑者，制药公司和药物零售商（私人诊所、医院和药房）皆难辞其咎，公众应该要大力支持政府欲管制药物顶限价格的政策，这才是真正地对症下药。